Encadrement des loyers : la Cour des comptes pointe des fondements fragiles, le Sénat propose deux ans de plus en commission

Le 14 octobre 2026, la Cour des comptes a publié son rapport sur l'encadrement des loyers, réalisé à la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale. L'expérimentation instaurée par la loi ÉLAN de 2018, déployée dans neuf territoires et concernant près de 1,2 million de locataires du parc privé, doit prendre fin le 24 novembre 2026 selon la Cour. Celle-ci constate que sa mise en œuvre demeure complexe, repose sur des fondements méthodologiques fragiles et présente des effets encore difficiles à évaluer. Elle propose deux scénarios : une prolongation conditionnée à une réforme structurelle du dispositif ou, à défaut, la fin de l'expérimentation au profit d'un renforcement des mécanismes existants d'encadrement de l'évolution des loyers. Le même jour, la commission des affaires économiques du Sénat a adopté une proposition de loi qui prolongerait l'expérimentation de deux ans, à périmètre constant : ce texte doit être discuté en séance publique le 21 octobre 2026 et n'est pas définitivement adopté. Pour qui gère des logements dans ces territoires, le plafond s'applique encore jusqu'au terme, et la suite dépend du vote du Parlement.

Neuf territoires, un terme fixé en novembre 2026

L'article 140 de la loi ÉLAN du 23 novembre 2018 a instauré l'encadrement des loyers à titre expérimental pour une durée initiale de cinq ans, prolongée de trois années supplémentaires par la loi 3DS du 21 février 2022 : l'article prévoit désormais une durée « de huit ans à compter de la publication de la loi ». La Cour des comptes date la fin de l'expérimentation au 24 novembre 2026 inclus, et son tableau des durées par territoire retient le 25 novembre 2026. Le document de synthèse publié le 14 octobre 2026 par la commission des affaires économiques du Sénat la situe, lui, au 23 novembre. Pour un bail signé dans les derniers jours de novembre, et sauf loi de prolongation entrée en vigueur avant le terme, appliquer le plafond jusqu'au 25 novembre inclus couvre ces lectures. Une expérimentation distincte, instaurée par la loi n° 2025-534 pour cinq ans, concerne l'outre-mer : la Cour a circonscrit son examen à la France métropolitaine.

En métropole, neuf territoires appliquent le dispositif, chacun depuis sa date de mise en œuvre :

• Paris, depuis le 1er juillet 2019 ;
• Lille, avec ses communes associées Hellemmes et Lomme, depuis le 1er mars 2020 ;
• Plaine Commune (Saint-Denis, Aubervilliers, Épinay-sur-Seine, Saint-Ouen-sur-Seine, La Courneuve, L'Île-Saint-Denis, Stains et Villetaneuse), depuis le 1er juin 2021 ;
• Lyon et Villeurbanne, depuis le 1er novembre 2021 ;
• Est Ensemble (Montreuil, Bagnolet, Pantin, Bobigny, Les Lilas, Noisy-le-Sec, Bondy, Romainville et Le Pré-Saint-Gervais), depuis le 1er décembre 2021 ;
• Montpellier, depuis le 1er juillet 2022 ;
• Bordeaux, depuis le 15 juillet 2022 ;
• 24 communes de la communauté d'agglomération du Pays Basque (Ahetze, Anglet, Arbonne, Arcangues, Ascain, Bassussary, Bayonne, Biarritz, Bidart, Biriatou, Boucau, Ciboure, Guéthary, Hendaye, Jatxou, Lahonce, Larressore, Mouguerre, Urrugne, Saint-Jean-de-Luz, Saint-Pierre-d'Irube, Urcuit, Ustaritz et Villefranque), depuis le 25 novembre 2024 ;
• 21 communes de Grenoble-Alpes Métropole, depuis le 20 janvier 2025 : 13 sur la totalité de leur territoire (Bresson, Claix, Domène, Eybens, Le Fontanil-Cornillon, Gières, Meylan, Murianette, Poisat, La Tronche, Seyssins, Varces-Allières-et-Risset et Venon) et 8 sur une partie seulement (Grenoble, Fontaine, Échirolles, Le Pont-de-Claix, Saint-Égrève, Saint-Martin-d'Hères, Sassenage et Seyssinet-Pariset).

Dans chacun de ces territoires, un arrêté préfectoral fixe chaque année un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés en euros par mètre carré de surface habitable, par catégorie de logement et par secteur géographique. Le loyer de référence est calculé à partir du loyer médian constaté par l'observatoire local des loyers ; majoré de 20 %, il constitue le plafond à ne pas dépasser, sous réserve d'un éventuel complément de loyer, qui répond à des conditions strictes.

Le plafond vise les baux d'habitation ou mixtes à usage de résidence principale, meublés ou non, issus de la loi du 6 juillet 1989, bail mobilité compris. Depuis la loi 3DS, la colocation en relève dès lors que le logement constitue la résidence principale du ou des locataires : la somme des loyers perçus auprès de l'ensemble des colocataires ne peut alors excéder le loyer applicable au logement pris dans son ensemble. La Cour liste les baux exclus : les baux relevant de la loi de 1948, les baux civils découlant des articles 1714 à 1762 du code civil, les logements appartenant ou gérés par des organismes HLM et des sociétés d'économie mixte (SEM) conventionnés (notamment ceux ouvrant droit à l'APL), les résidences secondaires, les locations de courte durée telles que les meublés de tourisme, les logements-foyers, logements de travailleurs saisonniers, logements de fonction ou à usage d'occupation par une personne morale, les résidences meublées avec services telles que définies par le code général des impôts (par exemple, les résidences privées étudiantes ou pour séniors), les baux commerciaux et professionnels. C'est ce mécanisme, et la manière dont il est calculé, que la Cour vient d'examiner.

Ce que la Cour des comptes relève

La Cour, qui a pu accéder directement aux données des observatoires locaux des loyers, juge que la fixation des loyers de référence « demeure imparfaite et fragile ». Le croisement des trois critères retenus par les arrêtés, le secteur géographique, le nombre de pièces et l'époque de construction, n'explique qu'environ 48 % de la variation des loyers au mètre carré, en médiane entre les dix observatoires étudiés, dont trois de collectivités qui n'appliquent pas l'encadrement, et pour les logements loués vides ; le zonage seul ne rend compte que d'environ 15 % des écarts de loyers. Un biais de surface conduit à sous-estimer le prix de marché des petites surfaces, notamment les studios, et à surestimer celui des grandes. Dans l'agglomération parisienne, l'observatoire local des loyers applique une méthode de redressement statistique que la Cour juge non conforme aux prescriptions du comité scientifique national, et qui contraint en partie les loyers de référence à suivre l'évolution de l'IRL.

L'application juridique se heurte, selon la Cour, à quatre difficultés. La définition législative du complément de loyer, insuffisamment précise, donne lieu à une jurisprudence abondante et hétérogène. L'articulation avec l'indice de référence des loyers (IRL) reste incertaine, notamment lorsqu'une révision liée à l'IRL en cours de bail conduit à dépasser le loyer plafond. Les arrêtés préfectoraux font l'objet de nombreux contentieux : sur une soixantaine de décisions rendues, cinq sont des annulations, trois à Paris et deux à Lyon. Enfin, le locataire dispose de trois voies de recours distinctes, la commission départementale de conciliation, le juge judiciaire et le préfet, selon des règles et des délais variables, ce qui conduit à huit cas possibles de saisine.

Sur les effets, la Cour appelle à interpréter les résultats avec prudence. L'évaluation de Guillaume Chapelle et Gabrielle Fack, remise au Parlement en mai 2026, estime une modération moyenne de la hausse des loyers comprise entre 2 et 4 % sur deux ans et demi, par rapport à leur évolution en l'absence d'encadrement ; elle relève une exception pour le marché parisien, dont la complexité ne permet pas d'imputer totalement cette évolution à l'expérimentation. Une étude consacrée à Paris estime que le dispositif aurait limité de 5 % la hausse cumulée des loyers entre 2019 et 2025, tandis qu'une autre évaluation, portant sur plusieurs métropoles hors Paris, ne relève pas d'effet significatif. À moyen et long termes, la littérature internationale met en évidence de possibles effets défavorables sur l'offre locative, la construction, la qualité des logements et la mobilité résidentielle, sans que les données françaises permettent de les mesurer précisément. De ces constats, la Cour tire deux scénarios.

Deux scénarios pour la suite

Le premier scénario prolonge la loi d'expérimentation à périmètre constant, sans inclure de nouvelles collectivités, afin de disposer du recul nécessaire : plus de sept années d'application à Paris, mais moins de deux ans à Grenoble. La Cour recommande alors une réforme structurelle d'amélioration et de simplification du dispositif, supposant notamment :

• la fiabilisation des données utilisées pour le calcul des loyers de référence ;
• la précision et la cohérence des catégories réglementaires de logement ;
• le renforcement de la transparence et de l'homogénéité des méthodes appliquées ;
• la clarification du cadre juridique de l'encadrement des loyers ;
• la simplification et l'harmonisation des voies de recours ouvertes aux locataires.

Sur le cadre juridique, la Cour vise en particulier les compléments de loyer, les catégories de baux, les nouveaux baux et les colocations. À défaut de ces améliorations, le second scénario met fin à l'expérimentation et s'appuie sur l'encadrement de l'évolution des loyers déjà en vigueur, au moyen de deux mécanismes : la révision annuelle du loyer, qui ne permet d'augmenter le loyer que dans la limite de la variation de l'IRL et à la condition que le bail comporte une clause de révision expresse ; et, dans les zones tendues, la limite de hausse lors du renouvellement ou de la relocation, fixée en application de l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989, hors les exceptions que prévoit le texte. La Cour recommande dans ce cas de garantir, par une modification de la loi du 6 juillet 1989, l'effectivité du respect des règles d'évolution des loyers en référence à l'IRL.

Elle avance aussi des pistes qui toucheraient directement les professionnels. L'obligation de faire figurer dans le contrat de bail, lors d'une relocation, le montant du loyer appliqué au précédent locataire pourrait être étendue aux annonces immobilières, ce qui permettrait à la DGCCRF de contrôler et, le cas échéant, de sanctionner plus largement les manquements commis par les professionnels de l'immobilier. Un contrat-type éventuellement numérique, élaboré par l'administration et relié aux indices de référence applicables, pourrait faciliter les démarches des bailleurs. Au Parlement, c'est pourtant la prolongation qui avance.

Au Sénat, deux ans de plus votés en commission

La proposition de loi pour retrouver la confiance et l'équilibre dans les rapports locatifs a été déposée à l'Assemblée nationale le 28 octobre 2025 par le député Iñaki Echaniz et plusieurs de ses collègues, adoptée par les députés le 11 décembre 2025 et transmise au Sénat le 12 décembre 2025. Dans la version adoptée par l'Assemblée nationale, son article 1er pérenniserait l'encadrement des loyers, remplacerait la procédure de candidature et son décret par une simple délibération des collectivités, et ouvrirait le dispositif aux communes situées hors des zones tendues, sous réserve qu'elles justifient leur décision par les déséquilibres du marché locatif.

Le 14 octobre 2026, la commission des affaires économiques du Sénat a adopté le texte avec modifications, sur le rapport de la sénatrice Amel Gacquerre. Elle estime que « les conditions pour pérenniser cette expérimentation ne sont pas réunies ». Dans la rédaction de la commission, l'expérimentation serait prolongée de deux ans, à périmètre constant, sans réouverture du délai de candidature ni réforme de la procédure ; le suivi des loyers du parc privé serait renforcé par leur déclaration sur l'application GMBI, et les collectivités qui le souhaitent pourraient sortir du dispositif avant son terme.

La commission a aussi supprimé plusieurs dispositions du texte des députés : le plafonnement du complément de loyer à 20 % du loyer de référence majoré, l'extension au complément de loyer du pouvoir de sanction du préfet, et le renforcement des obligations des professionnels dans les annonces immobilières comme dans les mandats des propriétaires bailleurs, la commission rappelant que les professionnels sont déjà soumis à un devoir d'information et de conseil. Elle a rétabli l'exemption des résidences-services soumises à la TVA. Sur les délais, le texte de l'Assemblée nationale limiterait à un an après la résiliation du bail le délai de prescription, aujourd'hui triennal, de l'action en diminution de loyer, et permettrait de contester un complément de loyer au-delà des trois mois qui suivent la signature du bail ; la rapporteure a proposé un délai unique d'un an pour l'une et l'autre action.

Le texte doit être discuté en séance publique au Sénat le 21 octobre 2026. Selon Le Parisien, une fois adopté par le Sénat, il devra à nouveau être soumis aux députés en deuxième lecture. Rien n'est donc acquis : l'expérimentation doit s'arrêter fin novembre si aucun texte législatif ne la prolonge ou ne la pérennise.

Ce que vérifie un gestionnaire d'ici là

En l'état du droit, la règle s'applique dans les neuf territoires jusqu'au terme de l'expérimentation. Pour un bail soumis au dispositif, conclu en première location ou en relocation, le loyer de base ne doit pas dépasser le loyer de référence majoré en vigueur à la date de signature du contrat, sous réserve d'un complément de loyer, dans les conditions strictes que pose la loi. Au renouvellement, le loyer n'est pas ramené de lui-même au plafond : le locataire peut demander une diminution si le loyer de base dépasse le loyer de référence majoré en vigueur au moment du renouvellement. Pour agir, le locataire dispose des trois voies de recours que recense la Cour, la commission départementale de conciliation, le juge judiciaire et le préfet, selon des règles et des délais variables. Il peut aussi signaler au préfet un loyer supérieur au loyer de référence majoré : le préfet peut mettre le bailleur en demeure de mettre le contrat en conformité et de restituer au locataire les loyers indûment perçus, et, à défaut de régularisation, le bailleur s'expose à une amende administrative pouvant atteindre 5 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale. En pratique, seule la Ville de Paris exerce ces pouvoirs de contrôle et de sanction par délégation.

Deux situations demandent une attention particulière dans un portefeuille en cours. En colocation, le plafond se vérifie au niveau du logement et non seulement de chaque contrat. En cours de bail, l'articulation entre la révision liée à l'IRL et le loyer plafond reste incertaine, souligne la Cour, notamment lorsque la révision conduirait à dépasser le plafond. Le plafond s'additionne, enfin, à la limitation de l'évolution des loyers : la révision annuelle limitée à l'IRL et, en zone tendue, la limite de hausse au renouvellement et à la relocation.

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Questions fréquentes

L'encadrement des loyers s'arrête-t-il en novembre 2026 ?

L'expérimentation doit s'arrêter fin novembre si aucun texte législatif ne la prolonge ou ne la pérennise : la Cour des comptes en fixe la fin au 24 novembre 2026 inclus. Le 14 octobre 2026, la commission des affaires économiques du Sénat a adopté une proposition de loi qui la prolongerait de deux ans, à périmètre constant ; ce texte doit être discuté en séance publique le 21 octobre 2026 et n'est pas définitivement adopté.

Que propose la Cour des comptes ?

Deux scénarios : prolonger l'expérimentation à périmètre constant, sous réserve d'une réforme structurelle du dispositif, ou, à défaut, y mettre fin au profit d'un renforcement des mécanismes existants d'encadrement de l'évolution des loyers, par une modification de la loi du 6 juillet 1989.

Que reste-t-il si l'expérimentation s'arrête ?

Les deux mécanismes d'encadrement de l'évolution des loyers déjà en vigueur : la révision annuelle du loyer, limitée à la variation de l'IRL et possible seulement si le bail comporte une clause de révision expresse ; et, dans les zones tendues, la limite de hausse lors du renouvellement ou de la relocation, fixée en application de l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989.

Quels territoires appliquent l'encadrement des loyers ?

En métropole, l'expérimentation de la loi ÉLAN s'applique dans neuf territoires : Paris, Lille, Plaine Commune, Est Ensemble, Lyon et Villeurbanne, Montpellier, Bordeaux, 24 communes du Pays Basque et 21 communes de Grenoble-Alpes Métropole, dont 8 en partie seulement, chacun depuis sa date de mise en œuvre, entre le 1er juillet 2019 et le 20 janvier 2025. Une expérimentation distincte, instaurée par la loi n° 2025-534, concerne l'outre-mer.

Sources

Pages relues le 14 octobre 2026.

• Cour des comptes : « L'encadrement des loyers », rapport public thématique, octobre 2026, avec son communiqué de presse du 14 octobre 2026.
• Sénat : dossier législatif de la proposition de loi pour retrouver la confiance et l'équilibre dans les rapports locatifs, et « L'essentiel » de la commission des affaires économiques, 14 octobre 2026.
• Le Parisien : « Encadrement des loyers : le Sénat opte pour une prolongation de l'expérimentation de deux ans », 14 octobre 2026.